近几年，国家已经确立了“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系”的方略，而社会养老保障是社会保障体系中重要组成部分，因此，加快建立覆盖城乡居民的养老保障体系是一项十分重要的任务。在现行社会养老保障体系中，国家机关和事业单位的公职人员有退休金制度，企业职工有基本养老保险制度，土地被征用人员有土地被征用人员的养老保障制度，而农民的社会养老保障还很薄弱。

虽然，我国于1992年起在多数省份试行农村社会养老保险制度，但1999年起即停止发展新业务。此后，学界和实务部门一直在争论：现阶段是否具备建立农村社会养老保险制度的条件？现阶段可以建立怎样的农村社会养老保障制度？政府在其中应当承担怎样的责任？最近几年来，讨论的重点逐渐转移到：应该为农民提供怎样的养老保障？于是，学者们提出了各种模式，不少地方积极进行了新的探索。提出关于农村社会养老保障的一种新模式：老年津贴＋个人账户，即政府对于某一年龄以上的老年人实施普惠的老年津贴，同时为这一年龄以下有缴费能力的16岁以上农村居民建立个人账户，逐步积累，到这一年龄后逐月领取养老金和老年津贴。

一、20多年来农村社会养老保险探索简要回顾

随着农村经济体制改革的不断深入和人口老龄化的趋势，我国农民养老保障的社会化手段开始受到重视。1980年代中期开始，在民政部门的倡导下，各地积极探索建立农村社会养老保险制度。1992年民政部颁布《县级农村社会养老保险基本方案》，以县为基本单位试行农村社会养老保险，凡具有本地户口的农民均可参加这项制度。该制度采用完全积累的基金制筹资模式，将个人缴费以及可能的集体补助全部记入个人账户中，并按照当时的一般投资回报率计息，60岁开始按照个人账户积累的数额领取养老金。在地方各级政府、尤其是民政部门的努力下，曾经有大批农村居民参加这一制度。但随着1997年11月以后连续多次银行存款利率的大幅度下调，市场利率持续走低，该项制度和工作中的缺陷逐渐显现。1999年国务院认为当时还不具备在全国普遍建立农村社会养老保险制度的条件，并及时作出了“暂停发展新业务、进行清理整顿”的决定。

客观地说，农村社会养老保险试行过程中，虽然作了很大的努力，但依然是覆盖面窄，参保人数少，保障程度低。主要问题在于：（1）定性不清定位不明，即农村社会养老保险在养老保障体系中处于何种地位、政府该承担怎样的责任、起什么样的作用，未能达成共识。（2）相关扶持政策难以到位，推行难度大，例如在资金筹集上虽然提出国家、集体、与个人相结合，但强调重点在“个人缴费为主”，集体补助难以落实，国家扶持政策也是空的，实际变成“完全由个人缴费”，导致农民没有参保积极性。（3）制度设计有缺陷，例如规定的缴费标准低且不确定，难以解决老年农民的养老保障问题；又如银行利率持续下调，形成利差损。（4）实际操作不规范，一些地方对缴费年限和缴费标准随意性大，结果是投保人数多而人均保费少，领取标准低而工作量大、管理成本也相对提高。当初片面追求参保率，在宣传资料上承诺高利率，参保农民反响大，至今这一后遗症没有消除。

在这一制度实施的同时，部分学者研究了农村社会养老保险制度实施的条件。例如，杨翠迎等（1998）分析了国外实行农民社会养老保险的经验，认为建立农民社会养老保险大都是在工业化发展中的中期转向成熟期的过渡阶段，即工业化发展靠自身积累，且其剩余反哺农业的时期。在此基础上，他们还提出了一些经济指标。何文炯等（2001）在分析了农村社会养老保险的实践、研究了实施农村社会养老保险制度的条件后，认为就全国而言，农村社会养老保险应当有进有退：在发达地区应当积极推进，在欠发达地区则暂缓推进，并进一步提出了“进”与“退”的具体建议。

随着“三农”问题逐步受到重视，尤其是社会主义新农村建设的任务再度提出，农村社会保障问题越来越受到关注，农村社会养老保障的实践探索和模式研究成为学界关注的一个新热点。鉴于我国农村情况的复杂性，有的学者认为，应当分类作出制度安排，并提出了各种模式。郑功成等（2002）认为，一个较为合理的政策取向是，对农村居民的社会养老问题进行分类处置，优先考虑已经非农化、城市化的农村户口劳动者，优先考虑响应国家号召的农村计划生育夫妇，优先在发达地区推进农村社会养老保险制度的建设和发展，东部沿海地区及其他经济条件好的地区可以先行一步。卢海元（2003）提出了实物换保障的思路，即根据不同的对象，以特定方式将其拥有的农产品、土地和股权等实物转换为保险费。年轻农民实行“产品换保障”，老年农民和被征地农民实行“土地换保障”，进城民工实行产品换保障+土地换保障的“双轨制”，乡镇企业职工实行“股权换保障+产品换保障+土地换保障”。安增龙等（2004）按是否拥有土地将养老保险的需求主体分为三类：已经失去土地的农村居民、仍拥有可从事农业经营土地的农村居民、拥有土地但从事其他经济活动或没有能力从事土地经营活动等原因倾向于不持有土地，提出针对第一和第三类需求主体采用“土地换保障”的方法，对于第二类需求注意侧重于加强其所持有土地的保障能力，可参考企业养老保险中雇主和雇员共同分担养老保险费用的方法。朱俊生等（2005）研究了北京市大兴区农村社会养老保险制度的特点，认为，大兴的方案能够运行在于政府较为雄厚的财政实力，经济相对比较发达，城乡差距相对较小。但在人均收入低、财政能力弱、纯农业人口比重高的中西部地区这些条件是不具备的，因而很难模仿该制度。因此，从防范老年贫困风险的角度出发，尽快建立农村最低生活保障制度和完善农村社会救助制度是目前大多数农业地区比较理性的选择。杨翠迎、米红（2007）提出了分群体特征的农村社会养老保险制度安排：（1）对农民工实行“弹性账户和激励账户相结合”；（2）对失地农民实行“个人账户、基础养老金和储备金结合”；（3）对纯农户有两种方案选择，一是完全积累制，实行“个人账户加长寿风险基金”，二是实行“个人账户加统筹账户”的模式；（4）对计划生育户实行“即期投入”的模式。陈志国（2007）提出了中国农村非纳费型养老保险制度，包括设定年龄条件和居住条件；选择普遍保障型养老金制度；以各地的绝对贫困线或最低生活标准为给付基础；保障水平仅是维持农村老人特别是贫困老人的基本生活；融资来源建议用中央财政收入进行支付安排，还可以考虑国有企业私营化的股权转让受益。非纳费型养老金制度可以作为农村养老保障的第一支柱，与家庭保障、土地保障、纳费型的社会养老保险制度以及农村商业养老保险制度结合形成制度体系。

近几年，许多地方积极探索实施新的农村社会养老保险制度。例如，北京市，浙江省的嘉兴市、余姚市、慈溪市，陕西省的宝鸡市、河南省的郑州市等。这些地区的新制度具有以下共同的特点：一是对于老年农民实行普惠的老年津贴，二是对于有条件的农民政府鼓励其参加保险、缴费积累。这些都是有益的探索。

二、农村社会养老保障的“老年津贴＋个人账户”模式

1990年代以来农村社会养老保障所走的道路曲曲折折。而今我国经济持续健康发展，社会保障体系建设受到高度重视，国家已经确立了加快建设覆盖城乡居民的社会保障体系的目标和思路。近几年来，各地农民社会养老保险方面有许多积极的制度创新，现在正是总结经验、加快发展的大好时机。事实上，无论是保障公民基本权利的政府责任，还是建设覆盖城乡社会保障体系的要求，无论是统筹城乡发展的工作思路，或是从应对人口老龄化的策略，都要求加快建立农村社会养老保障制度。12